Правовое регулирование и государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности

1. Правовое регулирование и государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности

Законодательство РФ в сфере экологически безопасного устойчивого развития России основывается на Конституции РФ и включает в себя совокупность федеральных законов, правовых нормативных актов субъектов Федерации в сферах безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, охраны окружающей природной среды, обороны, «связанных иерархией и соподчиненностью, взаимодействующих между собой… и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления».

В ведении РФ находятся (ст. 71 Конституции РФ): «… установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ, … оборона и безопасность».

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся (ст. 72 Конституции РФ): «… вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности…, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; … земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды…».

Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, контроля и надзора за законностью их деятельности, называет виды безопасности: государственная, общественная, экологическая, оборонная, информационная, экономическая (ст. 12). Иные виды безопасности устанавливаются специальными нормативными актами.

Предлагается следующий перечень правовых механизмов обеспечения экологической безопасности.

1. Включение в перечень видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, на проведение которых выдается специальное разрешение (лицензия) органами Федерального горного и промышленного надзора России (утвержден) Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. № 234 следующих:

– проектирование, строительство и эксплуатация промышленных взрывопожаробезопасных и горных производств, магистральных газо-, нефте- и продуктопроводов, подъемных сооружений, а также котлов, судов и трубопроводов, работающих под давлением;

– изготовление, монтаж и ремонт химического, бурового, нефтегазопромыслового, геологоразведочного, горно-шахтного оборудования, взрывозащищенного электротехнического оборудования, аппаратуры и систем контроля, противоаварийной защиты и сигнализации, подъемных сооружений, а также котлов, судов и трубопроводов, работающих под давлением;

– разработка, испытание, хранение и применение промышленных взрывчатых материалов, изделий из них, оборудования и приборов, используемых при взрывных работах, а также изготовление простейших гранулированных и водосодержащих взрывчатых веществ;

– проведение экспертизы безопасности промышленных производств (объектов), оборудования и работ;

– производство маркшейдерских работ при пользовании недрами;

– транспортировка опасных грузов железнодорожным транспортом, изготовление, эксплуатация и ремонт технических систем и устройств, обеспечивающих безопасность движения на железных дорогах;

– подготовка кадров (по основным профессиям) для потенциально опасных промышленных производств и объектов.

2. Отнесение предприятия к «экологически опасным», закрепления специальных требований к ним и установления обязательности по их экологической санации при приватизации в соответствии с Распоряжением Госкомимущества и Минприроды РФ от 08.06.95 г. № 791-р/1 (зарегистрировано Минюстом РФ 26.06.95 г. № 884). Фактически речь идет о предприятии – источнике техногенной (а не экологической) опасности.

3. Юридическое закрепление обязательности применения ряда правовых, экономических и организационно-управленческих механизмов (при осуществлении отдельных видов деятельности):

– оценки воздействия на окружающую среду при строительстве объектов в соответствии с Положением об оценке воздействия на окружающую природную среду в Российской Федерации, представляемой на государственную экологическую экспертизу (ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе»);

– государственной экологической экспертизы для перечня экспертируемых видов деятельности и объектов в соответствии со ст. 11, 12 Ф «Об экологической экспертизе»;

– декларирования безопасности промышленных объектов, установленного постановлением Правительства РФ от 01 июля 1995 г. № 675, ФЗ «О промышленной безопасности производственных объектов»;

– декларирования безопасности гидротехнических сооружений в соответствии с постановлен6ием Правительства РФ от 06 ноября 1998 г. № 1303 и ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;

– лицензирования в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. № 326;

– лицензирования отдельных видов деятельности промышленно-хозяйственной (оборонной, космической и т. д., в частности разработки производства вооружения и военной техники, боеприпасов и их утилизация; разработки и реализации взрывчатых веществ, порохов пиротехники, средств взрывания непромышленного производства; космической деятельности, включающей испытания, изготовление, производства; космической деятельности, включающей испытания, изготовление, хранение, подготовку к запуску и запуск космических объектов, а также управление космическими полетами; проведения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления), предусмотренного рядом постановлений Правительства РФ;

– лицензирования работ, связанных с хранением, перевозкой, уничтожением химического оружия в соответствии с ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;

– лицензирования работ, связанных с хранением, перевозкой, уничтожением химического оружия в соответствии с ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;

– лицензирования работ, предусмотренных ФЗ «О безопасности обращения с пестицидами и агрохимикатами»;

– лицензирования видов деятельности, связанной с использованием атомной энергии, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865;

– отнесения деятельности к отдельным видам профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности;

– установления одного из пяти классов санитарно-защитных зон предприятия в зависимости от степени его негативного воздействия в соответствии с нормами СН245-271;

– экологической сертификации производств предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности в соответствии с приказом Минприроды РФ от 23 января 1995 г. № 218 «Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде»;

– страхования ответственности за вред, причиненный загрязнением окружающей среды, установленной законами «Об охране окружающей среды», «О соглашениях о разделе продукции», «О внесении изменений и дополнений в Закон «О космической деятельности»;

– экологического аудита деятельности предприятия.

4. Отнесение отрасли (подотрасли) экономики к классу профессионального риска в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 996 и изменениями в Правилах, внесенными постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 907.

Класс профессионального риска отрасли (подотрасли) экономики, которой соответствует основной вид деятельности страхователя, а также классы профессионального риска отраслей (подотраслей) экономики, которым соответствует виды деятельности производств (подразделений) страхователя, являющихся самостоятельными классификационными единицами, определяются Фондом социального страхования РФ в соответствии с предусмотренной настоящими Правилами классификацией отраслей (подотраслей) экономики по классам профессионального риска (п. 11).

При изменении класса профессионального риска отрасли (подотрасли) экономики в соответствии с внесенными в классификацию отраслей (подотраслей) экономики по классам профессионального риска коррективами изменяются класс профессионального риска и размер тарифа страхователя (п. 12).

Такие отрасли деятельности, как добыча и переработка природного газа, магистральный трубопровод и нефтепроводный транспорт, относится к 03-му классу; поиск и разведка месторождений нефти и газа бурением скважин – к 11-му классу.

5. Показатель образования отходов при производстве единицы продукции («экологический рюкзак»).

Естественно, использованию перечисленных показателей для отнесения вида деятельности к повышено опасной для окружающей среды и окружающих должно предшествовать обоснование предельных значений, значимости предложенных показателей. Тем не менее, предложенный подход может быть принят за основу при выработке правил отнесения к деятельности повышенной опасной.

Таким образом, обобщая сказанное выше, можно выделить следующие средства обеспечения экологической безопасности:

-              нормирование;

-              оценка воздействия на окружающую природную среду (ОВОС);

-              экологическую экспертизу;

-              экопаспортизацию;

-              разрешение на выбросы, сбросы вредных веществ;

-              лицензирование отдельных видов деятельности;

-              платежи за выбросы, выбросы вредных веществ;

-              экологический контроль;

-              экологическую сертификацию;

-              государственные стандарты в области охраны окружающей природной среды;

-              ограничение природопользования в зонах напряженной экологической обстановки;

-              экологическое страхование;

-              экологический аудит;

-              экологический менеджмент;

-              юридическую ответственность;

-              гос. поддержку предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.

Природоохранным законодательством называется совокупность юридических норм, принятых государством и направленных на охрану и сбережение природных ценностей, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, обеспечение, формирование и улучшение качества окружающей среды в интересах настоящих и будущих поколений.

2. Экологическое право

Экологическое право - это самостоятельная отрасль права, предмет которой составляют отношения, касающиеся природопользования, охраны окружающей среды, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в указанных сферах.

Основной принцип экологического права - презумпция опасности любой экологической деятельности.

Правовая охрана окружающей среды — один из способов природоохранной деятельности, в которой проявляется экологическая функция государства.

Экологическое право – совокупность эколого-правовых норм (правил поведения), регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей природной среды, предупреждения вредных экологических последствий, оздоровления и улучшения качества окружающей человека природной среды. Соблюдение правил (норм), в том числе экологических, обеспечивается государством в принудительном порядке.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды установлены имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. 

1) Имущественная ответственность - возмещение  в полном объеме вреда ОС, причиненного в следствии нарушения законодательства в области ООС в соответствии со статьями 77 и  78;

Статья 77. Все лица, причинившие вред окружающей среде обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Материальная ответственность реализуется путем взыскания ущерба по специальным таксам в судебном порядке. Срок исковой давности – 20 лет;

Что значит причинить вред? - загрязнение, истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов, деградация и разрушение естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, а  также иное нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

2) Дисциплинарная – субъект экологического правонарушения привлекается администрацией предприятия, на котором он работает. Дисциплинарная ответственность применяется только за нарушение тех экологических правил и предписаний, исполнение которых входит в круг трудовых обязанностей нарушителя.

3) Административная ответственность – предусмотрена за совершение экологического правонарушения (проступка) при отсутствии состава преступления и применяется к юридическим и физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность. В Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) РФ гл.8 предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов; экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Например, Статья 8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе:

-       Невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

-       Осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Административная ответственность применяется в  виде:

-       предупреждения;

-       наложения административного штрафа;

-       приостановления хозяйственной деятельности, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях

4) Уголовная ответственность – применяется при выявлении нарушений, ответственность за которые предусмотрена  уголовным законодательством  (Главой 26 статьи 246 – 262 Уголовного  кодекса УК Российской Федерации). При наличии признаков экологического преступления виновный должен привлекаться к уголовной ответственности. Уголовная ответственность за совершение экологических преступлений предусмотрена с 16 лет.

Экологическим преступлением является предусмотренное уголовным законодательством РФ и запрещенное им, виновное общественно опасное деяние, посягающее на установленный в РФ экологический правопорядок, окружающую среду и ее компоненты, экологическую безопасность общества, причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека и влекущее негативное изменение качества окружающей среды (деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека, или причинение существенного вреда животному, растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, деяния, повлекшие массовую гибель животных…).

УК РФ Статья 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ

 

Нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных, либо иные тяжкие последствия.

Наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Федеральный закон ФЗ №7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды»:

Природоохранное нормирование должно обеспечивать такой уровень отрицательного влияния техногенных объектов на окружающую природную среду, при котором качество природной среды остается в пределах допустимого

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Статья 1 гласит: Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

В соответствии со ст. 21 гл.5 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

-       нормативы допустимых выбросов НДВ, нормативы допустимых сбросов  НДС;

-       технологические нормативы;

-       технические нормативы;

-       нормативы образования отходов и лимиты на их размещение НООЛР;

-       нормативы допустимых физических воздействий (уровни воздействия тепла, шума, вибрации и ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

-       нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

-       нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» ФЗ-89 (с изменениями на 2 июля 2021 года):

В целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной деятельности которых, образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение  (НООЛР).

Согласно постановлению Правительства от 31 декабря 2020 года № 2398 «Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на

окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» деятельность всех предприятий относятся к 4 категориям воздействия на ОС.

ст. 18 ФЗ-89 Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение  (НООЛР) разрабатываются

Для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объектах I категории, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются на основании комплексного экологического разрешения, предусмотренного законодательством в области охраны окружающей среды.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах II категории, включают информацию об объеме или о массе образовавшихся и размещенных отходов в декларацию о воздействии на окружающую среду

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах III категории, представляют в уполномоченный орган исполнительной власти отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в составе отчета  о результатах осуществления производственного экологического контроля

При осуществлении деятельности на объектах IV категории, разработка нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов не требуются.

Как характеризуется Федеральным законом «Об охране окружающей среды» понятие - лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ?

Ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших доступных технологий (НДТ), в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.

Наилучшие доступные технологии

Применение наилучших доступных технологий (НДТ) направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду.

Области, в которых применяют наилучшие доступные технологии определяются Правительством РФ.

Критерии достижения целей охраны окружающей среды для определения НДТ являются:

-       наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо показатели;

-       экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;

-       применение ресурсо- и энергосберегающих методов;

-       период ее (технологии) внедрения;

-       промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

-       НДТ представлены в  информационно-технических справочниках по НДТ.